Lei
decorrente de sanção tácita. Ausência
de promulgação pelo Chefe do Poder Executivo e pelo Presidente do
Legislativo no prazo constitucional. Necessidade e obrigatoriedade da
promulgação para proclamar a existência da lei e para a
produção dos seus efeitos. Interpretação do art. 66, § 7º, da
Constituição da República.
Estamos diante de
uma situação na
qual o Chefe
do Poder Executivo deixa transcorrer o prazo legal de
15 dias úteis sem assinar o projeto, configurando a chamada sanção tácita,
proveniente do silêncio. Nesse
caso, a referida autoridade deveria promulgar a lei em até 48 horas, o
que não se verificou. Da mesma forma, não houve a proclamação solene da
existência da lei pelo Presidente da
Casa Legislativa, o que impediu a
produção dos efeitos jurídicos do ato normativo.
Está-se
diante de lei ineficaz, ou seja, que não chegou a produzir efeitos por falta de
um requisito indispensável: a promulgação publicada.
O cerne da questão que aqui
pretendemos desenvolver é o seguinte:
é lícita a promulgação da lei
pelo Presidente da
corporação legislativa, mesmo após
decorrido extenso lapso temporal desde a
sanção tácita? Ou seria mais razoável a apresentação de outro projeto de
lei dispondo sobre o mesmo objeto, uma vez que o ato legislativo não adquiriu
existência jurídica?
Visando facilitar
a compreensão da matéria,
julgamos conveniente dividir o assunto em
tópicos para melhor
explicar o instituto da
sanção e as fases
posteriores integrativas da lei (promulgação e publicação), bem como
para indicar o posicionamento do Supremo Tribunal Federal sobre o assunto.
I
- Sanção
A
sanção é ato político de competência exclusiva dos Chefes do Poder Executivo
(Presidente, Governador e Prefeito) e consiste na sua adesão ou aquiescência ao
projeto aprovado pelo Legislativo. Trata-se de uma prerrogativa assegurada a esses
agentes políticos pelo
ordenamento constitucional, a
qual não comporta delegação. É por
intermédio dela que o projeto se transforma em lei.
No
Direito Constitucional positivo brasileiro, a sanção pode ser expressa ou
tácita.
A primeira
se verifica quando
o Chefe do Poder
Executivo, observando o prazo
legal, assina o projeto
e, assim, manifesta
seu assentimento. A segunda
ocorre quando a mencionada autoridade
deixa esgotar-se o prazo
sem assinar a proposição de lei, hipótese em que o seu silêncio configura
a sanção tácita.
É
interessante observar que não é apenas a sanção expressa que tem o condão de
transformar o projeto em lei. O silêncio do Executivo também o tem. Se o
Presidente da República, o
Governador do Estado ou o Prefeito Municipal
não veta determinado projeto de
lei no prazo de 15 dias úteis, isso significa que o projeto foi sancionado e se
converteu em norma jurídica. Está apenas dependendo de ato posterior para ter
eficácia, a saber, a promulgação publicada. Nesse ponto, trazemos à colação o ensinamento do grande Mestre Manoel
Gonçalves Ferreira Filho sobre a sanção tácita:
“É tácita,
quando o Presidente
deixa escoar esse prazo
sem manifestação de discordância
(art. 66, § 3º). A ausência de sanção no prazo constitucional de modo algum faz
caducar o projeto, mas o torna lei, perfeita e acabada, porque é forma silente
de sanção” (In: Curso de Direito Constitucional. 20ª ed., São Paulo: Saraiva, 1993, p. 169. Grifo
nosso.) Posicionamento semelhante encontramos na doutrina do eminente jurista
Pontes de Miranda, que, ao examinar o assunto, assim se manifesta:
“A
sanção, ou é escrita, ou se exprime pelo silêncio comunicativo de vontade. Se
deixou de vetar, sancionou.
Se não promulga a lei, pois que
lei já é, seguem-se a promulgação e a publicação,
que é ato posterior à existência da lei” (In: Comentários à Constituição de
1967, alterada pela Emenda
Constitucional nº 1/69. 2ª
ed., São Paulo: Revista dos Tribunais, v. 3, 1970, p. 191. Grifo nosso.)
II
– Promulgação
A promulgação
também é ato de
natureza política, cujo objetivo
é atestar solenemente a existência da
lei para a produção
de seus efeitos.
É um requisito indispensável à
eficácia do ato normativo. Trata-se de uma operação integrativa da lei que
atesta a sua executoriedade.
Normalmente,
a promulgação é ato de competência do Chefe do Poder Executivo. Entretanto, no
caso de sanção tácita ou de rejeição de veto pela Casa Legislativa, se a lei
não é promulgada por ele dentro do prazo legal, cabe ao Presidente do
Legislativo fazê-lo.
A
promulgação pressupõe uma lei já existente, um trabalho legislativo cujo ciclo
de formação já se
completou na Casa Parlamentar.
É incorreto falar
em promulgação de projeto, pois a
redação do § 7º do art. 66 da
Constituição da República não dá margem a outra interpretação. O texto
refere-se explicitamente à promulgação da lei, o que supõe a existência
anterior da norma jurídica.
Se
a sanção é uma faculdade
inerente aos Chefes do
Poder Executivo, que podem concordar ou não com o projeto
aprovado pelo Legislativo, a promulgação reveste-se de
caráter obrigatório. Essa obrigatoriedade pode ser
explicada sem maiores dificuldades.
A
partir do momento em que ocorre a sanção tácita, há a transformação do projeto
em norma jurídica. Esta lei resultou não só de uma manifestação soberana e
legítima do Parlamento, mas também
da declaração de vontade do
Chefe do Poder Executivo em decorrência do silêncio.
Ora, se já é lei, não há alternativa senão o dever de promulgá-la. Se a
autoridade do Executivo não promulgou a lei dentro do prazo constitucional, o
Poder Legislativo passou a assumir a responsabilidade pela proclamação solene
de sua existência. Assim, parece-nos que a promulgação é mais um dever que uma
faculdade, pois a autoridade competente para tanto
não pode ignorar um
processo perfeito e acabado que resultou
na confecção da norma jurídica.
III
- Publicação
A
publicação é o ato pelo qual se dá conhecimento do conteúdo da lei aos seus
destinatários, tornando-a obrigatória. Enquanto a lei não for publicada no
diário oficial, ela não tem validade nem pode ser exigido seu cumprimento. A
partir da data em que a lei é publicada no órgão competente,
ocorre o início de sua vigência, estando ela apta a produzir
efeitos. Assim, uma
vez divulgado o seu conteúdo na
forma legal, ninguém poderá deixar de cumpri-la, alegando
o seu desconhecimento. A matéria relativa a publicação de lei enquadra-se no
campo da legislação civil. O art. 1º da
Lei de Introdução ao Código Civil Brasileiro determina:
“Art. 1º
- Salvo disposição contrária,
a lei começa
a vigorar em
todo o país quarenta e cinco dias depois de oficialmente publicada”.
Já o
art. 3º do mencionado diploma legal
estabelece que “ninguém se escusa de cumprir a lei, alegando que não a
conhece”.
Verifica-se, portanto,
que a publicação da lei é
requisito indispensável à sua
validade e eficácia, bem como à obrigatoriedade de observância de seus
preceitos.
A
divulgação oficial do conteúdo do ato legislativo deve ser feita pelo mesmo
órgão responsável por sua promulgação.
Alguns
autores, como o constitucionalista
José Afonso da Silva,
veem na publicação simples fato
ou mera operação material, além de considerá-la como dever do poder público e
elemento integrante da promulgação. Segundo o mencionado jurista
“A publicação
constitui tão-só um
instrumento pelo qual se transmite a promulgação (que concebemos como
comunicação da feitura da lei e do seu conteúdo) aos destinatários da lei. É
meio pelo qual se notifica a estes o ato promulgatório. Por isso é que dissemos
que a publicação integra a promulgação,
como um de seus elementos
instrumentais ... Há,
portanto, obrigação de
publicar decorrente da obrigação
de promulgar. A autoridade que emitir o ato de promulgação tem que
providenciar imediata publicação” (In: “Princípios do processo de formação das
leis no Direito Constitucional”. São Paulo, 1964, p. 226-229).
IV
- Posição do Supremo Tribunal Federal sobre a promulgação de lei
O
Supremo Tribunal Federal, ao examinar o Recurso Extraordinário nº 62.683, que teve como relator o Ministro
Osvaldo Trigueiro, firmou a seguinte jurisprudência:
“Não
cabe ao Poder Judiciário interferir no processo legislativo a fim de promulgar
texto em lei”.
A
decisão em epígrafe afastou a possibilidade de o juiz determinar ao órgão ou à
autoridade competente (seja do
Executivo, seja do Legislativo)
que proceda à promulgação da lei,
pois trata-se de assunto estranho ao Poder Judiciário. Assim, não é lícita a
interferência do órgão jurisdicional para exigir do Presidente da República ou
do Presidente do Senado Federal, se for o caso, a promulgação do ato normativo.
O
referido ministro, ao justificar seu voto, esclarece:
“O
Poder Judiciário não pode intervir no processo de elaboração das leis.
Sem dúvida, incumbe-lhe dizer se uma lei é constitucionalmente válida ou
não. Mas não lhe é permitido ordenar ao Poder Legislativo que promulgue determinada
emenda, nem ordenar ao Poder Executivo que sancione determinado projeto”. Ao
nosso ver, a
posição do Pretório Excelso é compatível com o
princípio da independência e harmonia dos
Poderes, deixando a
tarefa de promulgar a norma ao órgão
detentor de competência constitucional para a sua efetivação.
V
- Conclusão
Pelo
que foi exposto ao longo deste trabalho, a nossa opinião é que projeto de lei aprovado
pelo Poder Legislativo e sancionado tacitamente pelo Chefe do Poder Executivo foi
transformado em lei, e esta, consequentemente, deve ser promulgada pelo
Presidente da corporação
legislativa. O lapso
temporal decorrido não o
impede de atestar a existência da norma jurídica, visto que
subsiste a obrigatoriedade de sua promulgação.
Entretanto,
deve-se levar em conta que o acentuado decurso de prazo pode servir de pretexto
para a não promulgação da lei, na hipótese de o texto revelar-se ultrapassado ou
incompatível com a nova realidade . O princípio da razoabilidade pode afastar o
dever de proclamar formalmente a
existência da norma jurídica.
Tal princípio exige que os procedimentos do poder público sejam
pautados pelo bom senso, pela moderação e pela adequação entre os meios a serem
utilizados e a finalidade a ser alcançada.
Finalmente,
assinale-se que é irrelevante o fato de a
composição do Legislativo que vai
promulgar a lei ser diferente daquela que a aprovou, pois já houve a manifestação
soberana e regular do parlamento
sobre a matéria. Seus membros são
transitórios; no entanto, a
instituição é permanente, de tal modo que subsiste o poder-dever de promulgar a
lei.
Junho/2003
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os direitos reservados. Autorizada a reprodução desde que citada a fonte.
Antônio
José Calhau de Resende
Mais um acidente envolvendo animal solto na pista!
Nos últimos dias tem sido muito comum esse assunto nos principais meios
de comunicação de Euclides da Cunha. E isso é resultado do ato de
irresponsabilidade dos proprietários de animais que os soltam nas vias
públicas sem se importar com as consequências que podem causar. Além
disso, acrescentam-se as reponsabilidades ou corresponsabilidades do
poder público, no que tange a fiscalização das rodovias, que deveria
também punir os donos dos animais e/ou fazer o recolhimento destes para
evitar acidentes.
Três
pessoas estiveram envolvidas neste acidente, sendo um caminhoneiro, um
motorista e um ajudante da picape. O motorista da Silverado foi
socorrido em uma ambulância e levado para o Hospital ACM, em Euclides da
Cunha. Os demais saíram praticamente ilesos.
Um
detalhe que chama muito atenção desse fato lamentável é que o animal
estava com as patas dianteira peadas. Isso certamente mostra o
consentimento do proprietário ao liberar o animal de tal forma, até
porque nenhum animal precisa ser peado dentro do cercado.
Encontra-se
recolhido no xadrez da custódia da 1ª DT (Delegacia Territorial de
Euclides da Cunha), Vinicius Brito Guimarães, de 24 anos de idade, logo
após ter praticado roubo a um posto de combustível daquela localidade,
na manhã de quarta-feira, dia 8 de maio.
